Os espaços em branco da Reforma Tributária

O Brasil já conhece o novo sistema de tributação do consumo. Ainda não sabe, porém, exatamente quanto ele custará, como funcionará em sua plenitude e quais conflitos surgirão quando a teoria encontrar a realidade.

Há algo de paradoxal na Reforma Tributária brasileira. Depois de décadas discutindo a necessidade de simplificar a tributação sobre o consumo, o país finalmente aprovou uma mudança estrutural. A Constituição foi alterada. As primeiras leis complementares foram editadas. A CBS e o IBS deixaram de pertencer ao terreno das propostas acadêmicas e ingressaram no direito positivo. Sistemas começaram a ser testados. Empresas modificaram softwares. Contadores passaram a estudar novos códigos. Documentos fiscais ganharam novos campos.

E, apesar de tudo isso, algumas das perguntas mais simples continuam sem resposta definitiva.

Quanto será, afinal, a alíquota normal do novo IVA brasileiro?

Qual será o impacto concreto sobre cada setor?

Quanto tempo levará para um crédito tributário se transformar efetivamente em dinheiro disponível para uma empresa?

Como o split payment afetará o caixa dos negócios?

Que interpretação prevalecerá quando Receita Federal e Comitê Gestor do IBS discordarem sobre conceitos semelhantes?

Qual será a verdadeira complexidade de cumprir simultaneamente as obrigações do sistema que morre e daquele que está nascendo?

Talvez seja esse o aspecto mais interessante da Reforma Tributária neste momento. O edifício já possui planta, pilares e parte considerável de suas paredes. Mas alguns cômodos continuam sem acabamento.

Não se trata necessariamente de defeito legislativo. Seria tecnicamente incorreto chamar cada uma dessas indefinições de “lacuna”. Algumas foram deliberadamente deixadas para o futuro. A própria Emenda Constitucional nº 132/2023 construiu um sistema de calibração progressiva das alíquotas, levando em conta arrecadação, desempenho do novo modelo e transição entre os tributos. As alíquotas de referência serão fixadas pelo Senado com base em cálculos previstos constitucionalmente, e estados e municípios conservarão espaço para estabelecer suas próprias alíquotas.

A distinção jurídica é importante.

Para quem precisa tomar decisões econômicas, contudo, o efeito prático permanece: há números que ainda não podem ser escritos.

E talvez os verdadeiros riscos da reforma estejam justamente nesses espaços em branco.

Uma reforma cuja principal alíquota ainda é uma estimativa

Comecemos pelo ponto mais evidente.

A Reforma Tributária criou um IVA dual. De um lado estará a Contribuição sobre Bens e Serviços, a CBS, de competência federal. Do outro, o Imposto sobre Bens e Serviços, o IBS, compartilhado por estados, Distrito Federal e municípios.

Em 2026, ano de testes, aparecem as conhecidas alíquotas de 0,9% para a CBS e 0,1% para o IBS. A Receita Federal deixa claro, porém, que se trata da etapa inicial da transição, e não da carga definitiva do sistema.

O número que interessa ao empresário, ao consumidor e ao investidor é outro.

E ele ainda não existe definitivamente.

Durante a transição, as alíquotas de referência deverão ser calibradas de modo a preservar os parâmetros de arrecadação definidos constitucionalmente. O Senado Federal terá papel essencial nesse processo, inclusive a partir de cálculos realizados pelo Tribunal de Contas da União. Além disso, cada ente poderá fixar por lei sua própria alíquota, acima ou abaixo da referência aplicável.

É curioso perceber o que isso significa.

O Brasil promulgou uma das maiores alterações de seu sistema tributário desde 1988 sem que seja possível escrever, na porta de entrada do novo modelo, o percentual definitivo que incidirá sobre a generalidade das operações.

Existem estimativas, naturalmente.

Em janeiro de 2026, análise publicada pela FGV IBRE apontou uma alíquota de referência combinada da CBS e do IBS estimada entre 28% e 28,5%, atribuindo parte importante dessa elevação à proliferação de regimes favorecidos e tratamentos diferenciados introduzidos durante o processo político. Segundo a mesma análise, um sistema com base mais uniforme poderia trabalhar com alíquota substancialmente inferior.

Antes disso, o próprio Ministério da Fazenda já reconhecia que o valor dependia de variáveis ainda desconhecidas. Entre elas estavam o comportamento da arrecadação, a eficiência da cobrança, os regimes favorecidos e o chamado “hiato de conformidade”. Quanto maior a quantidade de operações submetidas a alíquotas reduzidas, maior tende a ser a alíquota necessária sobre a base que permanece integralmente tributada.

E aqui surge a primeira contradição política relevante da reforma.

Quase todos querem uma alíquota menor.

Quase todos querem, ao mesmo tempo, que seu próprio setor pague menos do que os demais.

As duas pretensões não convivem facilmente.

Tributação do consumo envolve, em alguma medida, distribuição de um ônus. Quando um grupo consegue retirar parte de seus produtos da alíquota padrão, o montante necessário à manutenção da arrecadação precisa ser encontrado em outro lugar.

O benefício tributário possui uma característica politicamente conveniente: seu beneficiário é facilmente identificável, enquanto aqueles que financiam seu custo permanecem dispersos.

Por isso, a alíquota final talvez seja menos uma questão matemática do que um retrato da economia política da reforma.

A conta que ainda está em branco será preenchida também pelas exceções que já foram escritas.

O paradoxo das exceções: simplificar criando diferenças

A promessa original era sedutora: base ampla, não cumulatividade, tributação no destino, poucas alíquotas e redução radical das distorções.

Esse desenho continua presente na reforma e há bons fundamentos econômicos para defendê-lo. A FGV IBRE, por exemplo, destaca como ganhos potenciais a ampliação do crédito financeiro, a redução da cumulatividade e a substituição gradual da tributação na origem pela tributação no destino.

O problema começa quando o modelo ideal encontra o Parlamento real.

Cada exceção possui uma história.

Medicamentos apresentam uma justificativa. Educação apresenta outra. Saúde também. Alimentos, produtores rurais, imóveis, bares, restaurantes, hotelaria, serviços financeiros e dezenas de outras atividades chegam ao debate munidos de argumentos próprios.

Muitos deles são bons argumentos.

O problema não está necessariamente em cada exceção quando observada isoladamente. Está no sistema que resulta da soma de todas elas.

É nesse momento que a reforma começa a lembrar o labirinto de Creta.

Cada corredor foi construído por uma razão. Cada desvio possui uma explicação. Cada porta parece defensável. Mas quem olha o conjunto pode acabar diante de algo muito diferente da planta originalmente anunciada.

Teseu conseguiu sair do labirinto porque Ariadne lhe entregou um fio.

No direito tributário, esse fio tem outro nome: neutralidade.

Quando muitas escolhas políticas afastam operações da regra geral, o fio começa a se romper.

A crítica não é meramente retórica. A análise da FGV IBRE publicada em 2026 atribui justamente às concessões setoriais parte do deslocamento das estimativas iniciais para uma alíquota combinada próxima de 28% a 28,5%. O estudo também lembra que a LC nº 214/2025 prevê avaliações periódicas dos regimes diferenciados e que, se o somatório das alíquotas de referência ultrapassar determinados parâmetros, poderá surgir pressão por revisão desses tratamentos.

Isso cria outro espaço em branco.

Não sabemos apenas quanto será a alíquota.

Também não sabemos quão estável será a arquitetura de exceções necessária para sustentá-la politicamente.

Benefícios que hoje parecem consolidados poderão retornar ao debate. Setores que fizeram planejamento com determinado diferencial tributário podem descobrir, anos adiante, que a manutenção daquele tratamento passou a pressionar excessivamente a alíquota geral.

A simplificação, portanto, não será julgada pela quantidade de páginas da Emenda Constitucional nem pela beleza conceitual do IVA.

Será julgada pela quantidade de distinções que o contribuinte terá de fazer antes de emitir uma nota fiscal.

O segundo número em branco: o Imposto Seletivo

Há um detalhe menos lembrado nas discussões populares sobre a reforma.

Não são apenas as alíquotas definitivas do IBS e da CBS que dependem de definições futuras.

O Imposto Seletivo também conserva parte relevante de sua dimensão quantitativa em aberto.

A Lei Complementar nº 214/2025 estruturou sua incidência, mas prevê hipóteses em que as alíquotas serão fixadas por lei ordinária. O próprio Senado registrou, ao tratar de projetos posteriores, que a completa instituição quantitativa do imposto ainda depende da definição dessas alíquotas.

A questão não é pequena porque o Imposto Seletivo participa, direta ou indiretamente, da equação arrecadatória da reforma.

Quanto mais se arrecada por ele, menor pode ser a pressão necessária sobre a alíquota padrão da CBS e do IBS, desde que respeitado o desenho constitucional de neutralidade arrecadatória.

A discussão também revela uma escolha filosófica.

Arthur Pigou, economista britânico do início do século XX, tornou célebre a ideia de utilizar tributação para internalizar externalidades. Se determinada atividade transfere custos à sociedade que não aparecem integralmente no preço de mercado, o tributo pode ser utilizado para aproximar custo privado e custo social.

Essa é, em essência, uma das justificativas econômicas dos chamados sin taxes ou tributos seletivos.

A pergunta brasileira será: queremos um Imposto Seletivo predominantemente arrecadatório ou verdadeiramente regulatório?

Não é uma diferença semântica.

Um imposto concebido principalmente para arrecadar procurará preservar uma base relevante de consumo. Um tributo pigouviano levado às últimas consequências deveria, em certa medida, desejar o próprio fracasso arrecadatório: se o comportamento nocivo diminui, sua receita também deveria cair.

Enquanto essa escolha não estiver plenamente refletida nas alíquotas, temos outro número a preencher.

O split payment: a tecnologia resolverá aquilo que o direito complicou?

Poucas expressões da reforma adquiriram tanto prestígio tecnológico quanto split payment.

A ideia é engenhosa.

No momento da liquidação financeira da operação, a parcela correspondente ao tributo pode ser separada e direcionada ao Fisco, reduzindo a distância entre ocorrência do fato tributável e arrecadação.

Em teoria, isso combate fraude, melhora a rastreabilidade e reduz problemas relacionados ao inadimplemento tributário. A própria literatura favorável à reforma aponta o split payment como uma de suas principais inovações.

Mas sistemas tributários não funcionam apenas em diagramas.

Eles funcionam no caixa das empresas.

E é aqui que aparece o terceiro grande espaço em branco: qual será o impacto financeiro real desse mecanismo sobre os diferentes modelos de negócio?

Em junho de 2026, Receita Federal e Comitê Gestor avançaram na preparação tecnológica do split payment, inclusive com publicação de material técnico destinado à implementação. O ambiente digital da reforma vem sendo construído progressivamente, e a Receita também já disponibilizou plataformas em versão beta.

Isso demonstra avanço, mas demonstra igualmente que parte importante da reforma está sendo testada enquanto o avião já começou a percorrer a pista.

O risco de liquidez merece atenção.

Uma empresa não administra apenas competência tributária. Administra datas.

Paga salários em determinado dia. Recebe clientes em outro. Compra estoque antes de vender. Financia capital de giro. Convive com inadimplência. Antecipação e postergação de poucos dias podem ser irrelevantes em uma exposição acadêmica e decisivas em uma empresa com margens estreitas.

Em julho de 2026, reportagem do JOTA chamou atenção para riscos ligados à relação entre crédito e split payment, inclusive quanto à posição do adquirente de boa-fé.

Em outra vertente crítica, o economista Marcos Cintra tem questionado precisamente os custos e a escala da aplicação brasileira do mecanismo. Sua crítica é severa e não precisa ser acolhida integralmente para que a pergunta seja legítima: quanto custará operar esse sistema para o Estado, para bancos, meios de pagamento e contribuintes?

Essa resposta não estará integralmente na lei.

Ela surgirá da prática.

Crédito amplo no papel; dinheiro disponível quando?

A não cumulatividade talvez seja a maior promessa econômica da reforma.

O sistema pretende substituir parte das restrições existentes hoje por um modelo de crédito muito mais amplo, reduzindo o imposto incorporado às cadeias produtivas. É uma mudança especialmente relevante para investimentos e setores com cadeias longas.

No plano conceitual, a direção é correta.

Mas existe uma velha lição tributária brasileira: crédito escritural e disponibilidade financeira não são necessariamente a mesma coisa.

A qualidade de um sistema de não cumulatividade não pode ser medida apenas pela extensão abstrata do direito ao crédito. É preciso perguntar quanto tempo o contribuinte leva para reconhecê-lo, compensá-lo, transferi-lo quando permitido ou transformá-lo em ressarcimento.

Para uma empresa, um crédito de R$ 10 milhões disponível imediatamente e um crédito de R$ 10 milhões recuperável após longa controvérsia administrativa possuem o mesmo valor nominal e valores econômicos inteiramente diferentes.

É aqui que Aristóteles continua estranhamente atual.

Ao discutir a equidade na Ética a Nicômaco, ele percebeu um problema que acompanha o direito há mais de dois mil anos: a lei precisa falar em termos gerais, embora a realidade se apresente em situações particulares.

O legislador consegue escrever “crédito”.

A economia perguntará: quando?

Consegue escrever “ressarcimento”.

O empresário perguntará: com qual segurança?

Consegue escrever “não cumulatividade”.

O Judiciário, alguns anos depois, talvez precise decidir o que exatamente essa expressão significa diante de uma operação que ninguém imaginou durante a elaboração da lei.

É nessa passagem do substantivo jurídico para a experiência concreta que surgirá parte importante do contencioso tributário da próxima década.

A regulamentação não terminou porque a lei complementar foi publicada

Existe uma tentação comum em grandes reformas legislativas: considerar que a promulgação encerra o processo de criação normativa.

Na verdade, às vezes ela apenas muda quem está com a caneta.

A EC nº 132/2023 forneceu a arquitetura constitucional. A LC nº 214/2025 disciplinou extensa parcela do IBS, da CBS e do Imposto Seletivo. A LC nº 227/2026 avançou sobre a gestão do IBS e seu processo administrativo. A CBS também recebeu regulamentação infralegal em 2026.

Ainda assim, uma reforma dessa dimensão depende de um enorme ecossistema de atos, regulamentos, notas técnicas, layouts de documentos fiscais, manuais, especificações eletrônicas e atos conjuntos.

É direito sendo produzido também por arquitetura de sistema.

E isso muda a forma pela qual a segurança jurídica precisa ser pensada.

Um exemplo recente é particularmente ilustrativo.

O Comitê Gestor havia anunciado que, a partir de 03/08/2026, documentos fiscais eletrônicos deveriam conter os campos relativos ao IBS e à CBS para empresas do regime regular.

Pouco antes da data, em 01/08/2026, Receita Federal e CGIBS anunciaram flexibilização das regras de validação para evitar a rejeição de documentos fiscais pela ausência de determinadas informações.

Não há necessariamente contradição jurídica entre as duas medidas. Há algo mais interessante.

Há adaptação em tempo real.

Esse episódio em pequena escala talvez seja uma miniatura dos próximos anos.

O sistema é grande demais para nascer imóvel.

Especificações serão corrigidas. Prazos serão revistos. Sistemas serão atualizados. Dúvidas serão respondidas. Procedimentos que funcionam no ambiente de testes poderão se revelar inadequados diante de milhões de operações reais.

É natural que isso aconteça.

Mas o custo dessa experimentação não é distribuído de forma neutra. Para a Administração, uma mudança pode significar uma atualização de especificação. Para uma grande corporação, um novo projeto de TI. Para uma pequena empresa, pode significar contratar novamente contador, software ou consultoria.

A simplicidade jurídica prometida pela reforma terá de sobreviver à sua complexidade operacional.

Esse teste ainda não ocorreu.

Quem dirá o que a nova lei significa?

Talvez o espaço em branco mais fascinante para os juristas seja justamente aquele que nenhuma lei consegue preencher antecipadamente.

Ainda não existe jurisprudência madura sobre o novo sistema.

Isso parece óbvio. Mas suas consequências são enormes.

Décadas de decisões judiciais, pareceres, soluções de consulta, súmulas administrativas e práticas empresariais foram construídas em torno de conceitos ligados ao ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI.

Parte desse universo perderá progressivamente importância.

Um novo vocabulário normativo começará a produzir suas próprias controvérsias.

O que exatamente constitui determinada operação para fins de incidência?

Quando o crédito deve ser reconhecido?

Como interpretar exceções aos regimes favorecidos?

Até onde pode ir a regulamentação infralegal?

Como resolver divergências interpretativas entre as estruturas responsáveis pela CBS e pelo IBS?

Qual o alcance concreto do princípio da neutralidade quando confrontado com regras específicas?

Como conceitos tradicionais do CTN dialogarão com uma tributação estruturada tecnologicamente de forma muito diferente daquela que existia quando o Código foi concebido?

Essas respostas não podem ser totalmente antecipadas.

O direito tributário brasileiro dos próximos anos será escrito não apenas no Congresso, mas também nos processos administrativos, nas soluções de consulta, nos tribunais e nas primeiras grandes teses envolvendo o novo sistema.

Nesse ponto, Kafka é uma referência mais útil do que parece.

O aspecto angustiante de O Processo não é simplesmente a existência de regras. É a dificuldade de conhecer plenamente os critérios pelos quais a máquina institucional se move.

Um sistema tributário moderno não pode permitir que a sofisticação tecnológica produza fenômeno semelhante. Quanto mais automatizada for a arrecadação, mais transparente precisa ser a norma que governa o algoritmo.

O contribuinte deve conseguir compreender não apenas quanto o sistema cobrou, mas por que cobrou.

Caso contrário, substituiremos o antigo manicômio de formulários por um labirinto de códigos de retorno.

Será tecnologicamente mais elegante.

Continuará sendo um labirinto.

A Federação também está em período de experiência

O IVA brasileiro não é um IVA comum.

É um IVA dual construído dentro de uma Federação que reúne União, 26 estados, Distrito Federal e mais de 5.500 municípios.

A solução institucional encontrada procura conciliar uniformidade normativa, tributação no destino e autonomia federativa. A LC nº 227/2026 avançou na organização do Comitê Gestor e na estrutura administrativa do IBS.

No papel, há uma arquitetura.

Na prática, ainda precisaremos observar como ela se comportará diante de conflitos concretos.

A reforma não extinguiu o federalismo tributário. Tentou domesticá-lo.

Há diferença.

Estados e municípios continuarão possuindo interesses arrecadatórios. A União continuará possuindo os seus. Divergências econômicas entre regiões produtoras e consumidoras não deixarão de existir porque a Constituição adotou o princípio do destino.

Haverá também um processo extremamente longo de redistribuição das receitas entre os entes. Estudos do Ipea já demonstravam que a transição federativa foi desenhada justamente para amortecer impactos distributivos que poderiam ser muito significativos.

Significa dizer que duas transições ocorrerão simultaneamente.

A primeira acontece diante dos olhos do contribuinte: tributos antigos desaparecem e IBS/CBS assumem seu lugar.

A segunda acontece dentro da Federação: receitas passam gradualmente a obedecer à nova lógica territorial.

É possível alterar profundamente quem arrecada sem alterar a política?

Provavelmente não.

Em algum momento, o debate técnico sobre coeficientes, destino e alíquotas encontrará prefeitos, governadores, bancadas parlamentares e ciclos eleitorais.

Esse encontro também faz parte da reforma.

Ainda não sabemos o resultado.

O maior ponto em branco talvez seja o custo da transição

Há uma característica peculiar nas reformas tributárias.

Para alcançar a simplicidade futura, frequentemente é necessário atravessar um período de complexidade presente.

No caso brasileiro, esse período não será breve.

Em 2026 começou a fase de testes. A CBS assumirá progressivamente o espaço dos tributos federais substituídos, enquanto a transição envolvendo ICMS, ISS e IBS avançará até 2033.

Durante parte desse caminho, empresas precisarão compreender dois mundos.

O mundo conhecido, com seus defeitos, jurisprudência e vícios consolidados.

E o mundo novo, com sua lógica econômica mais racional, mas ainda sem a sedimentação interpretativa que décadas de aplicação produzem.

É quase uma versão tributária do navio de Teseu.

Na antiga questão filosófica, as peças de um navio são substituídas gradualmente até que se possa perguntar se, ao final, ainda estamos diante da mesma embarcação.

Na reforma brasileira ocorre o movimento inverso.

Não substituiremos o sistema inteiro em uma única noite. Peça por peça, tributos antigos perderão importância enquanto os novos ocupam seu lugar. Durante algum tempo, navegarão juntos.

A questão empresarial não será saber em qual momento metafísico o velho sistema deixa de existir.

Será pagar pela manutenção dos dois enquanto isso não acontece.

ERP.

Contabilidade.

Treinamento.

Consultoria.

Revisão contratual.

Precificação.

Parametrização fiscal.

Capital de giro.

Contencioso.

Esses custos não aparecem quando comparamos apenas duas alíquotas.

É perfeitamente possível que uma reforma produza grande ganho de eficiência no longo prazo e, simultaneamente, imponha elevado custo de adaptação no curto prazo.

As duas afirmações não se contradizem.

Uma avaliação intelectualmente séria da Reforma Tributária precisa admitir ambas.

Talvez o problema não sejam os espaços em branco

A crítica à Reforma Tributária corre dois riscos opostos.

O primeiro é tratá-la como um desastre antes que seus mecanismos tenham sido testados.

O segundo é tratá-la como inevitável sucesso simplesmente porque o sistema anterior era ruim.

Nenhuma das duas posições é especialmente útil.

Há méritos estruturais difíceis de ignorar: tributação mais próxima do destino, ampliação da não cumulatividade, base potencialmente mais uniforme, redução de parte das distorções federativas e criação de instrumentos tecnológicos capazes de transformar profundamente a administração tributária.

Mas reformas institucionais devem ser julgadas também pela distância entre aquilo que prometem e aquilo que conseguem entregar.

A promessa era simplificação.

A pergunta será quantas exceções sobreviverão.

A promessa era neutralidade.

Precisaremos observar uma alíquota padrão potencialmente próxima de 28% enquanto diferentes setores recebem tratamentos próprios.

A promessa era crédito amplo.

Precisaremos medir quanto tempo o crédito leva para retornar ao caixa.

A promessa era arrecadação inteligente.

Precisaremos descobrir o custo tecnológico e financeiro do split payment.

A promessa era segurança.

Precisaremos acompanhar a formação de uma jurisprudência praticamente do zero.

A promessa era racionalidade federativa.

Precisaremos verificar como União, estados e municípios se comportarão quando interesses arrecadatórios concretos surgirem.

Nesse sentido, os espaços em branco não constituem necessariamente argumento contra a reforma.

Eles são um convite à vigilância.

O erro seria preenchê-los antecipadamente com otimismo.

Ou com pessimismo.

O Brasil aprovou uma hipótese. Agora começa o experimento.

Existe uma diferença entre aprovar uma reforma e comprová-la.

O Congresso conseguiu realizar a primeira tarefa.

A segunda caberá ao tempo.

Em agosto de 2026, já existem normas, instituições, sistemas em construção e obrigações concretas. A implementação deixou de ser uma promessa distante. Ao mesmo tempo, até nos procedimentos operacionais recentes houve necessidade de ajustes próximos à data prevista para sua adoção, sinal de que a reforma será construída enquanto funciona.

É por isso que talvez a imagem mais adequada não seja a de uma obra incompleta.

É a de um manuscrito cuja estrutura principal já foi escrita, mas que contém trechos deixados deliberadamente para revisão.

A alíquota definitiva é um deles.

As alíquotas do Imposto Seletivo são outro.

O custo efetivo do split payment, a velocidade real dos créditos, a quantidade final de obrigações acessórias, a interpretação administrativa, a jurisprudência, os efeitos sobre setores econômicos e o equilíbrio federativo preencherão as páginas seguintes.

E existe um dado especialmente incômodo: quando esses espaços forem finalmente completados, talvez descubramos que algumas decisões anteriores precisam ser reescritas.

A Reforma Tributária brasileira, portanto, não pode mais ser discutida apenas como texto normativo.

Ela precisa ser observada como instituição em funcionamento.

É relativamente fácil desenhar um sistema tributário coerente no papel. O desafio começa quando milhões de pessoas, empresas, municípios, estados, plataformas de pagamento, auditores, contadores, advogados e juízes passam a utilizá-lo simultaneamente.

Aristóteles já sabia que existe uma distância inevitável entre a generalidade da lei e a particularidade da vida.

Mais de dois mil anos depois, a tecnologia não eliminou essa distância.

Apenas aumentou a velocidade com que chegaremos até ela.

Talvez, por isso, a pergunta mais importante sobre a Reforma Tributária não seja mais “o que foi aprovado?”

Essa etapa pertence ao passado.

A pergunta que começa a interessar agora é outra:

o que exatamente teremos construído quando todos os espaços em branco forem preenchidos?