Controle interno na Administração Pública e Tribunais de Contas: o guia completo

O sistema de controle da Administração Pública brasileira opera em duas frentes — interna e externa — que se complementam para proteger o erário.

A Constituição de 1988 criou um modelo robusto em que cada Poder mantém seu próprio sistema de controle interno, atuando de forma integrada com os demais, enquanto os Tribunais de Contas exercem o controle externo como órgãos auxiliares do Legislativo.

Esse arranjo ganhou contornos ainda mais nítidos com decisões recentes do STF, especialmente a ADPF 982 (fevereiro de 2025), que redefiniu a competência dos TCs para julgar contas de prefeitos ordenadores de despesa. A questão 11 do ENAM 2025.2 (FGV) explorou exatamente esse cruzamento entre texto constitucional e jurisprudência — tema que desafiou mais de 29 mil candidatos à magistratura[1] e que todo operador do Direito precisa dominar.

Cada poder tem seu controle interno, mas a integração é obrigatória

O artigo 74 da Constituição Federal determina que “os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno.”[2] Essa redação gera uma dúvida recorrente: existe um sistema único de controle interno ou cada Poder mantém o seu?

A resposta está na leitura conjunta com o artigo 70, que menciona expressamente o “sistema de controle interno de cada Poder.”[3] A doutrina majoritária e o STF convergem no entendimento de que cada Poder mantém seu próprio sistema, devendo operar de forma coordenada e harmônica com os demais. Conforme a Enciclopédia Jurídica da PUC-SP, “a Constituição deixa clara sua postura: cada poder deverá constituir o seu próprio sistema, que deverá atuar de forma integrada aos demais sistemas.”[4]

A integração, portanto, não significa fusão. Significa padronização de metodologias, compartilhamento de informações e cooperação recíproca no apoio ao controle externo. Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que “é interno o controle que cada um dos Poderes exerce sobre seus próprios atos e agentes.”[5] José dos Santos Carvalho Filho, no mesmo sentido, define o controle interno como “decorrência lógica da autotutela administrativa“, que permite à Administração corrigir seus atos antes da atuação de órgãos externos.[6]

As finalidades constitucionais desse sistema integrado são quatro: avaliar o cumprimento das metas do PPA e a execução dos programas de governo; comprovar a legalidade e avaliar resultados da gestão orçamentária e patrimonial; controlar operações de crédito, avais e garantias; e apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.[7] Essa última finalidade evidencia que controle interno e externo são peças complementares de um mesmo mecanismo de fiscalização republicana.

Responsabilidade solidária: o dever constitucional de denunciar

O §1º do artigo 74 traz uma das previsões mais severas da Constituição em matéria de controle: “Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.”[8]

Isso significa que o controlador interno que descobre uma irregularidade e se omite torna-se corresponsável pelo dano causado ao erário. A regra funciona como uma ponte obrigatória entre o controle interno e o externo. Não basta detectar o problema — é preciso comunicá-lo ao Tribunal de Contas.

Na prática, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) reforçou esse dever ao exigir a assinatura do responsável pelo controle interno no relatório de gestão fiscal. O Tribunal de Contas do Paraná, em cartilha institucional, por exemplo, orienta que os agentes de controle interno estão sujeitos a sanções legais caso provada sua omissão, devendo comunicar “irregularidades que configurarem grave infração à norma legal e/ou causarem danos ao erário.”[9]

Um debate doutrinário relevante diz respeito ao momento da comunicação. Rodrigo Pironti, especialista reconhecido em controle interno, sustenta que “o momento da ciência aos Tribunais de Contas deverá ser aquele posterior ao esgotamento das medidas administrativas internas tendentes a sanar a irregularidade ou formar o convencimento do Controle Interno.”[10] Isso faz sentido: seria inviável — e contraproducente — que toda irregularidade detectada fosse imediatamente remetida ao TC sem qualquer tentativa interna de resolução.

Qualquer cidadão pode denunciar ao Tribunal de Contas

O §2º do artigo 74 consagra um poderoso instrumento de controle social: “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.”[11] Por força do artigo 75 da CF, essa legitimidade se estende aos Tribunais de Contas estaduais e municipais.

A amplitude dos legitimados é notável. Não se exige demonstração de interesse direto ou prejudicialidade pessoal — basta a condição de cidadão. Hely Lopes Meirelles anotou que “a fiscalização da conduta dos governantes, que antes era um privilégio do Poder Legislativo, na atualidade se estendeu ao próprio cidadão, e em especial ao contribuinte, que hoje em dia tem um direito subjetivo ao governo honesto.”[12] Esse dispositivo materializa o princípio republicano de prestação de contas e transparência, transformando cada cidadão em potencial fiscal da coisa pública.

Contas de governo versus contas de gestão: a distinção que define competências

A compreensão do sistema brasileiro de controle externo depende de uma distinção fundamental que a Constituição traz nos incisos I e II do artigo 71 — distinção que se projeta com força sobre o julgamento de contas dos prefeitos municipais.

As contas de governo (art. 71, I) referem-se à prestação de contas anual do chefe do Executivo, abrangendo a execução orçamentária global, o cumprimento de limites da Lei de Responsabilidade Fiscal e os gastos mínimos constitucionais em saúde e educação.[13] São contas de natureza política e macroeconômica. O Tribunal de Contas emite parecer prévio — de caráter opinativo — e o julgamento definitivo compete ao Poder Legislativo. No caso dos municípios, à Câmara de Vereadores.

As contas de gestão (art. 71, II) dizem respeito a atos específicos de administração financeira: contratos, licitações, empenhos, pagamentos e convênios.[14] São contas de natureza técnica, prestadas por todo administrador que gerencia recursos públicos — inclusive pelo prefeito quando atua como ordenador de despesas. A competência para julgar essas contas é, em regra, do próprio Tribunal de Contas, sem intervenção do Legislativo.

O artigo 31 da Constituição trata especificamente da fiscalização municipal e traz regra própria no §2º: “O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.”[15] Esse quórum qualificado confere ao parecer do TC uma presunção de prevalência — a Câmara pode derrubá-lo, mas precisa de maioria supraqualificada para isso.

O que o STF decidiu sobre contas de prefeitos: quatro decisões essenciais

A evolução jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal sobre a competência para julgar contas de prefeitos passou por quatro marcos decisivos que, juntos, formam o quadro normativo vigente.

O RE 848.826/CE (Tema 835), julgado em agosto de 2016 por apertado placar de 6×5, fixou a tese de que, para fins de inelegibilidade (art. 1º, I, “g”, da LC 64/1990), “a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos vereadores.”[16] Em outras palavras: para tornar um prefeito inelegível por rejeição de contas, apenas a Câmara Municipal tem competência — o TC sozinho não gera essa consequência eleitoral.

No mesmo julgamento, o RE 729.744/MG (Tema 157) complementou o quadro ao fixar que “o parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo.”[17] A consequência prática é relevante: se a Câmara simplesmente não delibera, a omissão não equivale a julgamento, e o parecer do TC não gera inelegibilidade.

Contudo, a aplicação extensiva desses precedentes passou a ser usada por prefeitos para anular multas e imputações de débito feitas pelos TCs, alegando que qualquer julgamento de suas contas dependeria da Câmara.

Essa distorção foi corrigida pelo ARE 1.436.197/RO (Tema 1.287), julgado em dezembro de 2023 por unanimidade, que fixou: “No âmbito da tomada de contas especial, é possível a condenação administrativa de Chefes dos Poderes Executivos municipais pelos Tribunais de Contas, quando identificada a responsabilidade pessoal em face de irregularidades no cumprimento de convênios interfederativos de repasse de verbas, sem necessidade de posterior julgamento ou aprovação do ato pelo respectivo Poder Legislativo.”[18]

O desfecho mais recente e definitivo veio com a ADPF 982/PR, julgada unanimemente pelo Plenário em fevereiro de 2025, de relatoria do Min. Flávio Dino.[19] A tese fixada tem três partes e merece transcrição integral pela sua importância:

(I) Prefeitos que ordenam despesas têm o dever de prestar contas;

(II) Compete aos Tribunais de Contas, nos termos do art. 71, II, da CF, o julgamento das contas de prefeitos que atuem como ordenadores de despesas;

(III) A competência dos TCs, nesses casos, se restringe à imputação de débito e à aplicação de sanções fora da esfera eleitoral, independentemente de ratificação pelas Câmaras Municipais, preservada a competência exclusiva destas para os fins do art. 1º, I, “g”, da LC 64/1990.[20]

O Min. Flávio Dino enfatizou que “o princípio republicano reclama a existência de mecanismos efetivos de controle da probidade” e que “a gestão do ordenador de despesas, ainda que esse ocupe a função de Chefe do Poder Executivo, não deve escapar à análise técnica e julgamento dos Tribunais de Contas.”[21]

Inelegibilidade e a Lei da Ficha Limpa: quando o TC não basta

A relação entre decisões dos Tribunais de Contas e inelegibilidade é regida pelo art. 1º, inciso I, alínea “g”, da LC 64/1990, com redação da LC 135/2010 (Lei da Ficha Limpa).[22] A norma prevê como inelegíveis, por 8 anos, aqueles que tiverem contas rejeitadas por “irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, por decisão irrecorrível do órgão competente.”

Para que a inelegibilidade se configure, o TSE consolidou seis requisitos cumulativos: exercício de cargo ou função pública; rejeição das contas pelo órgão competente; irregularidade insanável; ato doloso de improbidade administrativa; decisão irrecorrível; e inexistência de suspensão ou anulação judicial.

O ponto-chave para prefeitos é que, conforme o Tema 835 do STF e a ADPF 982, o “órgão competente” para fins de inelegibilidade é exclusivamente a Câmara Municipal — tanto para contas de governo quanto para contas de gestão. O TC pode julgar as contas de gestão e aplicar multas e imputações de débito, mas essas sanções ficam restritas à esfera administrativa. A inelegibilidade somente se opera quando a Câmara Municipal rejeita as contas, mantendo ou corroborando o posicionamento técnico do TC.

Uma exceção relevante foi introduzida pela LC 184/2021, que inseriu o §4º-A no art. 1º da LC 64/90: não se aplica a inelegibilidade quando as contas forem julgadas irregulares pelo TC sem imputação de débito e com sanção exclusiva de multa.[23]

O fluxo completo para a inelegibilidade de um prefeito pode ser assim resumido: o TC analisa as contas e emite parecer prévio (contas de governo) ou julgamento técnico (contas de gestão); a Câmara Municipal recebe o parecer ou resultado; os vereadores votam, sendo que o parecer do TC só é derrubado por 2/3 dos membros; se a Câmara mantém a rejeição e estão presentes todos os requisitos legais, configura-se a inelegibilidade por 8 anos. Se a Câmara se omite, não há “julgamento ficto” e, portanto, não há inelegibilidade.

A questão 11 do ENAM 2025.2 (FGV): análise e gabarito fundamentado

O 4º Exame Nacional da Magistratura, aplicado em 26 de outubro de 2025 pela FGV para mais de 29 mil candidatos, trouxe na questão 11 (Prova Tipo 1 — Branca) uma síntese precisa dos temas aqui estudados. O enunciado pedia a análise de três afirmativas sobre controle interno e Tribunais de Contas, à luz da Constituição e da jurisprudência do STF.

Primeira afirmativa: “Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno. Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao respectivo tribunal de contas, sob pena de responsabilidade solidária.”

Essa afirmativa é VERDADEIRA. Reproduz com fidelidade o art. 74, caput, e seu §1º da CF/88. A expressão “de forma integrada” reflete o texto constitucional, e a responsabilidade solidária pela omissão em comunicar irregularidades ao TC está expressamente prevista.

Segunda afirmativa: “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante os tribunais de contas.”

Essa afirmativa é VERDADEIRA. Corresponde ao art. 74, §2º, da CF/88, que consagra o controle social das contas públicas. A legitimidade é ampla e abrange cidadãos, partidos políticos, associações e sindicatos.

Terceira afirmativa: “Prefeitos que ordenam despesas têm o dever de prestar contas. Portanto, compete aos tribunais de contas o julgamento das contas de prefeitos que atuem na qualidade de ordenadores de despesas. Se os tribunais de contas, ao julgarem contas de prefeitos que atuem na qualidade de ordenadores de despesas, atestarem a irregularidade das contas de gestão, poderão aplicar a estes prefeitos as sanções de imputação de débito e de multa, gerando assim a inelegibilidade do prefeito sancionado, independentemente de ratificação pelas Câmaras Municipais.”

Essa afirmativa é FALSA. As duas primeiras frases estão corretas — reproduzem os itens (I) e (II) da tese fixada na ADPF 982. Porém, a conclusão sobre inelegibilidade é o oposto do que decidiu o STF: a ADPF 982 foi expressa ao estabelecer que as sanções dos TCs “se restringem à imputação de débito e à aplicação de sanções fora da esfera eleitoral“, preservando “a competência exclusiva” das Câmaras Municipais para fins de inelegibilidade.[24] A “pegadinha” da questão está justamente em misturar premissas corretas com uma conclusão que contradiz frontalmente a jurisprudência.

O gabarito é a alternativa D (V – V – F), confirmado tanto pelo gabarito preliminar oficial quanto pela unanimidade dos cursinhos especializados.[25]

Conclusão

O sistema brasileiro de controle da Administração Pública é mais sofisticado do que aparenta na primeira leitura constitucional. A aparente simplicidade do artigo 74 esconde nuances interpretativas que o STF levou décadas para pacificar. A ADPF 982 de 2025 representou o ponto de equilíbrio definitivo: reconheceu que prefeitos não podem escapar da fiscalização técnica dos Tribunais de Contas quando atuam como ordenadores de despesas, mas preservou a exclusividade da Câmara Municipal como foro de decisão para fins eleitorais. O TC pune administrativamente; a Câmara decide sobre elegibilidade. São competências complementares, não concorrentes. Para quem se prepara para concursos públicos, o domínio desse tema exige ir além da letra da lei — é preciso compreender como os quatro precedentes do STF (Temas 157, 835, 1.287 e ADPF 982) construíram, peça a peça, o mosaico normativo que hoje define quem julga o quê e com quais consequências.

Referências

[1]: GRAN CURSOS ONLINE. ENAM 2025.2 divulga gabarito preliminar e provas! Confira. Disponível em: https://blog.grancursosonline.com.br/enam-2025-2-gabarito-preliminar/. Acesso em: 16 fev. 2026.

[2]: BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 74, caput. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 16 fev. 2026.

[3]: BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 70. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 16 fev. 2026.

[4]: PUC-SP. Enciclopédia Jurídica da PUCSP: Controle interno. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/146/edicao-1/controle-interno. Acesso em: 16 fev. 2026.

[5]: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas/Forense, 2021.

[6]: CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2020.

[7]: BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 74, incisos I a IV. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 16 fev. 2026.

[8]: BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 74, §1º. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 16 fev. 2026.

[9]: TRIBUNAL DE CONTAS DO PARANÁ. Cartilha Controle Interno. Disponível em: https://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2017/6/flipbook/317850/files/assets/basic-html/page28.html. Acesso em: 16 fev. 2026.

[10]: PIRONTI, Rodrigo. A Fragilidade Estrutural dos Controles Internos e a Mitigação da Responsabilidade Solidária dos Controladores. Direito do Estado. Disponível em: http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/rodrigo-pironti/a-fragilidade-estrutural-dos-controles-internos-e-a-mitigacao-da-responsabilidade-solidaria-dos-controladores-. Acesso em: 16 fev. 2026.

[11]: BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 74, §2º. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 16 fev. 2026.

[12]: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016.

[13]: BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 71, I. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 16 fev. 2026.

[14]: BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 71, II. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 16 fev. 2026.

[15]: BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 31, §2º. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 16 fev. 2026.

[16]: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 848.826/CE. Relator: Min. Roberto Barroso. Redator do Acórdão: Min. Ricardo Lewandowski. Tema 835 da Repercussão Geral. Publicação: DJE 24/08/2017. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4662945&numeroProcesso=848826&classeProcesso=RE&numeroTema=835. Acesso em: 16 fev. 2026.

[17]: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 729.744/MG. Relator: Min. Gilmar Mendes. Tema 157 da Repercussão Geral. Publicação: DJE 23/08/2017. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4352126&numeroProcesso=729744&classeProcesso=RE&numeroTema=157. Acesso em: 16 fev. 2026.

[18]: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo em Recurso Extraordinário nº 1.436.197/RO. Relator: Min. Luiz Fux. Tema 1.287 da Repercussão Geral. Julgado em: 19/12/2023. Publicação: DJE 01/03/2024. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=6636875&numeroProcesso=1436197&classeProcesso=ARE&numeroTema=1287. Acesso em: 16 fev. 2026.

[19]: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 982/PR. Relator: Min. Flávio Dino. Julgado em sessão virtual: 14 a 21/02/2025. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6424315. Acesso em: 16 fev. 2026.

[20]: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 982/PR. Acórdão. Relator: Min. Flávio Dino. Publicação: DJE 17/03/2025. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=78500635. Acesso em: 16 fev. 2026.

[21]: MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESPÍRITO SANTO. Tribunais de Contas são competentes para julgar contas de prefeito na função de ordenador de despesa, decide Supremo. Disponível em: https://www.mpc.es.gov.br/2025/03/tribunais-de-contas-sao-competentes-para-julgar-contas-de-prefeito-na-funcao-de-ordenador-de-despesa-decide-supremo/. Acesso em: 16 fev. 2026.

[22]: BRASIL. Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Estabelece, de acordo com o art. 14, § 9º da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação e determina outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp64.htm. Acesso em: 16 fev. 2026.

[23]: BRASIL. Lei Complementar nº 184, de 29 de setembro de 2021. Altera a Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, para excluir da incidência de inelegibilidade responsáveis que tenham tido contas julgadas irregulares sem imputação de débito e com condenação exclusiva ao pagamento de multa. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp184.htm. Acesso em: 16 fev. 2026.

[24]: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 982/PR. Acórdão. Relator: Min. Flávio Dino. Publicação: DJE 17/03/2025. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=78500635. Acesso em: 16 fev. 2026.

[25]: ESTRATÉGIA CARREIRA JURÍDICA. Prova comentada ENAM 2025.2. Disponível em: https://cj.estrategia.com/portal/wp-content/uploads/2025/10/28125254/Prova-comentada-ENAM-2025.2.pdf. Acesso em: 16 fev. 2026; CEISC. Confira o gabarito extraoficial do Exame Nacional da Magistratura. Disponível em: https://ceisc.com.br/blog/post/confira-o-gabarito-extraoficial-do-exame-nacional-da-magistratura. Acesso em: 16 fev. 2026.