O Ministério Público pode criar grupos especializados de combate ao crime organizado por meio de resolução administrativa; o GAECO é constitucional

Imagine a seguinte situação hipotética:

Carlos é delegado de polícia civil no Rio de Janeiro. Ele sempre acompanhou com atenção as investigações de criminalidade organizada em seu estado. Em março de 2021, tomou conhecimento de que o Procurador-Geral de Justiça do Ministério Público fluminense editou a Resolução GPGJ n. 2.403/2021, reestruturando o Grupo de Atuação Especializada de Combate ao Crime Organizado, conhecido pela sigla GAECO/RJ.

Pela leitura da resolução, Carlos percebeu que o GAECO seria integrado por promotores de justiça especialmente designados para auxiliar o promotor natural em investigações complexas envolvendo organizações criminosas, corrupção de agentes públicos e lavagem de dinheiro. O grupo teria estrutura administrativa própria dentro do Ministério Público, com autonomia funcional e destinação orçamentária específica. A atuação do GAECO, contudo, ficaria condicionada ao pedido expresso do promotor com atribuição para o caso ou à sua prévia e expressa anuência quando a iniciativa partisse do próprio grupo.

Carlos ficou incomodado. Em sua visão, aquela resolução representava invasão das atribuições constitucionais da polícia judiciária. Afinal, o art. 144 da Constituição da República estabelece que compete à polícia civil exercer as funções de polícia judiciária e realizar a apuração de infrações penais. Além disso, Carlos entendia que a criação de órgão dessa natureza dependeria de lei formal, não podendo ser instituída mediante simples ato administrativo do Procurador-Geral de Justiça.

Compartilhando dessas preocupações, a Associação dos Delegados de Polícia do Brasil (ADEPOL) decidiu tomar providências. A entidade ajuizou ação direta de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal contra a Resolução GPGJ n. 2.403/2021 e também contra as resoluções anteriores que tratavam do mesmo tema (Resoluções GPGJ ns. 1.570/2010 e 2.074/2016), todas editadas pelo Ministério Público do Rio de Janeiro.

Na petição inicial, a ADEPOL sustentou que as normas impugnadas padeciam de inconstitucionalidade formal. Segundo a associação, houve usurpação da competência privativa da União para legislar sobre direito penal e processual penal, prevista no inciso I do art. 22 da Constituição da República. Ainda que se admitisse a natureza meramente procedimental da matéria, seria necessária lei em sentido formal, conforme exigência do princípio da legalidade administrativa inscrito no caput do art. 37 da Constituição.

A entidade também apontou inconstitucionalidade material. Argumentou que a Constituição, nos arts. 129 e 144, estabeleceu distribuição clara de competências: ao Ministério Público caberia promover privativamente a ação penal pública e exercer o controle externo da atividade policial, enquanto às polícias federal e civil competiria realizar a investigação criminal como função de polícia judiciária. Permitir que o Ministério Público desenvolvesse investigações diretas, por meio de estruturas como o GAECO, significaria transformar o órgão ministerial em verdadeira “polícia de luxo”, em afronta ao modelo constitucional.

A ADEPOL sustentou ainda haver contrariedade à Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei n. 8.625/1993), diploma que estabelece normas gerais de organização do Parquet estadual e cujo cumprimento é obrigatório pelos estados. Como a lei orgânica nacional não prevê a criação de grupos especializados dessa natureza, as resoluções do Ministério Público fluminense careceriam de fundamento legal válido.

Por fim, a associação criticou a previsão de que representantes do GAECO pudessem coordenar a atuação de agentes policiais. Segundo a inicial, isso representaria indevida subordinação hierárquica da polícia ao Ministério Público, quando o controle externo da atividade policial não se confunde com poder hierárquico. A Constituição, no § 6º do art. 144, estabelece que as polícias civil e militar subordinam-se ao Governador do Estado, não aos membros do Ministério Público.

O Ministério Público do Rio de Janeiro, em suas informações, defendeu a constitucionalidade das resoluções. Sustentou que a matéria já fora decidida pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 593.727, julgado sob o regime da repercussão geral, no qual se reconheceu o poder investigatório do Ministério Público. Afirmou que as resoluções não cuidam de direito penal ou processual, mas apenas da estruturação administrativa interna do órgão ministerial, no exercício da autonomia conferida pelo § 2º do art. 127 da Constituição.

O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido. O Procurador-Geral da República também opinou pela improcedência, destacando que a estruturação de grupos especializados no Ministério Público encontra respaldo na Lei Orgânica Nacional e constitui expressão legítima da autonomia administrativa da instituição.

O Supremo Tribunal Federal julgou procedente a ação direta para declarar a inconstitucionalidade das resoluções do Ministério Público do Rio de Janeiro?

O GAECO é inconstitucional?

NÃO.

O Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, julgou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, reconhecendo a plena constitucionalidade da Resolução GPGJ n. 2.403/2021 e das resoluções anteriormente revogadas (Resoluções GPGJ ns. 1.570/2010 e 2.074/2016). O tribunal assentou que o Ministério Público possui autonomia administrativa para criar órgãos internos de apoio à atuação de seus membros, mediante resolução do Procurador-Geral de Justiça, desde que respeitadas as atribuições do promotor natural e observados os direitos e garantias dos investigados.

Vejamos os fundamentos detalhados dessa conclusão.

A autonomia administrativa do Ministério Público

A Constituição da República, no § 2º do art. 127, assegura expressamente ao Ministério Público autonomia funcional e administrativa. Esse dispositivo permite que a instituição organize sua estrutura interna, crie e extinga cargos e serviços auxiliares, e pratique atos de gestão sem ingerência dos demais poderes.

Como destacou a Ministra Cármen Lúcia em seu voto, a autonomia administrativa significa que compete à própria instituição organizar suas unidades administrativas, decidir sobre a situação funcional de seu pessoal e estabelecer os mecanismos internos necessários ao desempenho de suas funções constitucionais. Não se trata de autonomia absoluta ou ilimitada, mas de prerrogativa institucional que permite ao Ministério Público estruturar-se da forma mais adequada ao cumprimento de sua missão constitucional.

Essa autonomia foi reforçada pela concessão ao Procurador-Geral de iniciativa legislativa para propor leis que estabeleçam a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público, conforme previsto no § 5º do art. 128 da Constituição. Trata-se de corolário da independência institucional do órgão ministerial, essencial ao regime democrático.

O regramento na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público

A Lei n. 8.625/1993, conhecida como Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, estabelece normas gerais aplicáveis aos Ministérios Públicos estaduais. Esse diploma foi editado com fundamento na alínea “d” do inciso II do § 1º do art. 61 da Constituição, que reserva ao Presidente da República a iniciativa de leis que disponham sobre normas gerais para organização do Ministério Público dos estados.

Dentro desse regramento nacional, o art. 10 da lei orgânica atribui ao Procurador-Geral de Justiça competência para praticar atos e decidir questões relativas à administração geral do Ministério Público (inciso V), delegar suas funções administrativas (inciso VIII) e designar membros do Ministério Público para exercer atribuições de dirigentes dos centros de apoio operacional (inciso IX, alínea “a”).

Além disso, o art. 24 da mesma lei autoriza que o Procurador-Geral de Justiça, com a concordância do promotor titular, designe outro promotor para atuar em determinado caso. Esse dispositivo permite a atuação integrada entre membros do Ministério Público quando a complexidade do caso assim o exigir.

No âmbito estadual, a Lei Complementar n. 106/2003 (Lei Orgânica do Ministério Público do Rio de Janeiro) reproduz e detalha essas competências. O art. 11 atribui ao Procurador-Geral de Justiça, entre outras funções, expedir atos de regulamentação interna (inciso X), designar membros para atuação em casos específicos com concordância do titular (inciso XIV) e praticar atos relativos à administração geral e execução orçamentária (inciso XXIII).

A conjugação desses dispositivos demonstra que a criação de órgãos internos de apoio, como o GAECO, possui fundamento legal expresso. Não se trata de inovação arbitrária ou de usurpação de competência legislativa, mas de exercício regular de atribuições conferidas pela própria lei ao Procurador-Geral de Justiça.

Ausência de inconstitucionalidade formal

O Supremo Tribunal Federal rejeitou a tese de que haveria invasão da competência privativa da União para legislar sobre direito penal e processual penal. Como ressaltado pela Ministra Relatora, as normas veiculadas pelas resoluções impugnadas não cuidam de direito penal ou processual. Elas não estabelecem novos tipos penais, não fixam penas, não alteram procedimentos judiciais nem modificam regras probatórias.

O que as resoluções fazem é simplesmente estruturar órgão administrativo interno de cooperação entre membros do Ministério Público. Trata-se de matéria de organização interna, inserida na esfera de autonomia administrativa da instituição. Os dispositivos questionados não constituem novas atribuições ou competências para o Ministério Público. Eles apenas organizam a forma como a instituição pode exercer poderes que já possui por força da Constituição e da legislação vigente.

Quanto à alegação de necessidade de lei formal para criação do GAECO, o Supremo Tribunal Federal também a afastou. O princípio da legalidade exige que a criação de cargos públicos e a fixação de atribuições institucionais sejam feitas por lei. Contudo, a mera organização interna de órgãos de apoio, que não inovam no ordenamento jurídico nem alteram competências constitucionalmente definidas, pode ser disciplinada por atos administrativos normativos, desde que haja fundamento legal.

No caso do GAECO, há expressa previsão legal autorizando o Procurador-Geral de Justiça a designar membros do Ministério Público para órgãos de apoio e a regulamentar a organização interna da instituição. As resoluções impugnadas limitaram-se a exercer essa competência, sem extrapolar os limites legais e constitucionais.

O poder investigatório do Ministério Público

A questão de fundo suscitada pela ADEPOL refere-se à legitimidade constitucional do poder investigatório do Ministério Público. A associação sustentou que a investigação criminal seria atribuição exclusiva da polícia judiciária, não cabendo ao órgão ministerial atuar diretamente nessa seara.

O Supremo Tribunal Federal já havia enfrentado essa controvérsia no julgamento do Recurso Extraordinário n. 593.727, submetido ao regime da repercussão geral. Naquela oportunidade, o Plenário fixou a seguinte tese: “O Ministério Público dispõe de competência para promover, por autoridade própria, e por prazo razoável, investigações de natureza penal, desde que respeitados os direitos e garantias que assistem a qualquer indiciado ou a qualquer pessoa sob investigação do Estado, observadas, sempre, por seus agentes, as hipóteses de reserva constitucional de jurisdição e, também, as prerrogativas profissionais de que se acham investidos, em nosso País, os Advogados (Lei nº 8.906/94, art. 7º, notadamente os incisos I, II, III, XI, XIII, XIV e XIX), sem prejuízo da possibilidade – sempre presente no Estado democrático de Direito – do permanente controle jurisdicional dos atos, necessariamente documentados (Súmula Vinculante nº 14), praticados pelos membros dessa instituição”.

Esse entendimento baseia-se na interpretação sistemática da Constituição. O inciso I do art. 129 atribui ao Ministério Público, com exclusividade, a promoção da ação penal pública. Como titular privativo dessa ação, o órgão ministerial é o destinatário final das investigações criminais. Seria desarrazoado reconhecer ao Ministério Público o monopólio da ação penal, mas negar-lhe instrumentos para formar sua convicção sobre a necessidade de oferecimento da denúncia.

Os poderes investigatórios do Ministério Público decorrem implicitamente dessa titularidade exclusiva da ação penal. Trata-se de aplicação da teoria dos poderes implícitos, segundo a qual o órgão público que detém determinada competência constitucional deve dispor de todos os meios necessários, ainda que não expressamente previstos, para exercê-la de modo efetivo. Essa construção teórica, de origem norte-americana, foi recepcionada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

É importante destacar que o poder investigatório do Ministério Público não exclui nem diminui as atribuições da polícia judiciária. A atividade policial continua sendo essencial e prioritária na apuração de infrações penais. O que se reconhece é apenas que o Ministério Público pode, subsidiariamente, realizar diligências investigatórias quando necessário à formação de sua convicção, especialmente em casos complexos envolvendo criminalidade organizada, corrupção ou situações que exijam atuação especializada.

A atuação do GAECO e o respeito ao promotor natural

Um aspecto crucial das resoluções impugnadas, destacado pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se à preservação da garantia do promotor natural. As normas estabelecem expressamente que o GAECO somente pode atuar mediante pedido de auxílio formulado pelo promotor com atribuição para o caso ou com sua prévia e expressa anuência quando a iniciativa partir do próprio grupo.

Essa previsão assegura que o órgão especializado não usurpe as atribuições do membro do Ministério Público com competência constitucionalmente definida para atuar no feito. O GAECO funciona como órgão de apoio técnico e operacional, prestando suporte especializado ao promotor natural, mas sem substituí-lo ou afastar sua responsabilidade pela condução da investigação e da ação penal.

Trata-se de modelo que privilegia a cooperação institucional e a especialização funcional, sem comprometer a independência funcional de cada membro do Ministério Público. O promotor natural continua sendo o titular exclusivo da ação penal e o responsável pelas decisões estratégicas da investigação. O GAECO apenas fornece estrutura, expertise e recursos humanos especializados para auxiliá-lo no enfrentamento de casos especialmente complexos.

Ausência de subordinação hierárquica da polícia ao Ministério Público

A ADEPOL sustentou que as resoluções criariam indevida subordinação hierárquica entre policiais e membros do Ministério Público, contrariando o modelo constitucional. O Supremo Tribunal Federal afastou essa alegação.

As resoluções impugnadas preveem que o GAECO pode requisitar a instauração de inquéritos policiais e solicitar diligências investigatórias às polícias civil e militar. Essas prerrogativas, contudo, já decorrem diretamente da Constituição da República e da legislação vigente. O inciso VIII do art. 129 da Constituição estabelece como função institucional do Ministério Público requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial.

Requisitar não se confunde com subordinar hierarquicamente. A requisição é instrumento de colaboração institucional, previsto constitucionalmente, que permite ao Ministério Público solicitar providências aos órgãos policiais no interesse da investigação criminal. Os policiais continuam subordinados, do ponto de vista hierárquico, aos seus superiores e, em última instância, ao Governador do Estado, conforme previsto no § 6º do art. 144 da Constituição.

O que existe é controle externo da atividade policial, expressamente atribuído ao Ministério Público pelo inciso VII do art. 129 da Constituição. Esse controle não implica poder hierárquico, mas fiscalização da legalidade e da eficiência da atuação policial, com o objetivo de assegurar o respeito aos direitos fundamentais e a adequada apuração das infrações penais.

Precedentes do Supremo Tribunal Federal sobre o GAECO

O julgamento da ADI 7.170 insere-se em contexto mais amplo de apreciação, pelo Supremo Tribunal Federal, da constitucionalidade de normas estaduais que criaram grupos especializados de combate ao crime organizado no âmbito dos Ministérios Públicos locais.

Nas ADIs 2.838 e 4.624, ambas da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o tribunal declarou a constitucionalidade de leis dos estados de Mato Grosso e Tocantins que instituíram o GAECO naquelas unidades da federação. Os julgamentos assentaram que é legítima a criação de órgãos internos na estrutura do Ministério Público, visando maior eficiência no combate à criminalidade, com fundamento nos arts. 24, inciso XI, 144, §§ 4º e 5º, e 128, § 5º, da Constituição Federal.

Esses precedentes consolidaram o entendimento de que a estruturação de grupos especializados representa importante instrumento de aprimoramento da atuação ministerial. Em seu voto na ADI 7.170, o Ministro Alexandre de Moraes destacou que esse modelo fortalece a cooperação entre polícia, Ministério Público e Poder Judiciário, criando ambiente adequado para o manejo de técnicas modernas de investigação, especialmente em relação à inteligência, combate à lavagem de dinheiro e recuperação de ativos.

Limites ao poder investigatório do Ministério Público

Embora o Supremo Tribunal Federal tenha reconhecido a constitucionalidade do GAECO na ADI 7.170, alguns ministros fizeram ressalvas importantes quanto à necessidade de aprofundamento da discussão sobre os limites do poder investigatório do Ministério Público.

O Ministro Gilmar Mendes, acompanhado pelos Ministros Nunes Marques e André Mendonça, ressalvou em seu voto que o tema referente aos limites da investigação ministerial aguarda deliberação do tribunal em outras ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs 2.943, 3.309, 3.318, 3.494, 7.175 e 7.176). Nesses processos, discute-se a necessidade de fixar salvaguardas institucionais aptas a evitar abusos e garantir o respeito ao devido processo legal nas investigações promovidas pelo Ministério Público.

Essa ressalva revela que, embora o poder investigatório do órgão ministerial tenha sido chancelado pelo Supremo Tribunal Federal, sua extensão e seus limites continuam sendo objeto de debate na jurisprudência constitucional. O reconhecimento da legitimidade do GAECO não significa carta branca para investigações ilimitadas ou desprovidas de controle jurisdicional, mas apenas validação de modelo organizacional que respeita as competências constitucionais e legais do Ministério Público.

Em suma:

O Ministério Público possui autonomia administrativa para criar, por meio de resolução do Procurador-Geral de Justiça, órgãos internos de apoio especializado no combate ao crime organizado, desde que respeitadas as atribuições do promotor natural e observados os direitos e garantias fundamentais dos investigados. O GAECO é constitucional.

STF. Plenário. ADI 7.170-RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 30.6.2023 (DJe 6.7.2023).